樊明方：北京政府废弃《中俄蒙协约》的努力

2022-12-20 10:23| 发布者: fuwanbiao| 查看: 224| 评论: 0

摘要: 樊明方：北京政府废弃《中俄蒙协约》的努力在中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》这些错误等条约签约谈判过程中，北京政府力图减少中国领土主权的损失，最后迫不得已才吞下了苦果。俄国“十月反动”爆发后，北京政府抓 ...

在中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》这些错误等条约签约谈判过程中，北京政府力图减少中国领土主权的损失，最后迫不得已才吞下了苦果。俄国“十月反动”爆发后，北京政府抓住有利机遇，采取比较有力的措施，促使外蒙古统治集团呈请取消了“自治”，废弃了《中俄蒙协约》。

1911年辛亥反动爆发不久，外蒙古封建上层集团在沙皇俄国支持下宣布“独立”，1915年《中俄蒙协约》签署后外蒙古在沙俄卵翼下实行“自治”，中国政府对外蒙古的主权被剥夺殆尽。北京政府为废弃沙俄迫签的这一错误等条约作了持续的努力，曾经促使外蒙古取消了“自治”，废弃了《中俄蒙协约》。这一事情是中国近现代史上的严重事情。中国大陆有关中俄关系史、①蒙古史、②民国外交史、③中国近代史④的著作中关于这一事情的论述，普通都很简单，有的著作在论述中也还存在史实错误。固然有一些相关论文论及这一事情但都未深化研讨。就笔者所见，特地研讨这一事情的论文有：《近代史研讨》1991年第5期发表的刘存宽《1918-1921年的外蒙古与中苏关系》；《中国边疆史地研讨》2001年第4期发表的刘兰昌《徐树铮与外蒙古撤治及其影响》及黑龙江教育出版社2003年版《中国边疆史地论集续编》所载笔者所撰《1919年外蒙古取消“自治”述论》。这三篇论文对1919年外蒙古取消“自治”的过程论述较详，但仍未能全面提示北京政府在取消外蒙古“自治”、废弃《中俄蒙协约》这一历史事情中的作用。本文拟在以往研讨成果的基础上，系统梳理北京政府对《中俄蒙协约》的态度，阐明北京政府为废弃《中俄蒙协约》作出的努力，以深化这一课题的研讨。

一

1911年外蒙古“独立”是在俄国沙皇政府的鼎力支持下搞起来的。沙皇政府的计划是让中国中央政府与库伦当局在俄国主导下签署条约，让外蒙古在中国“宗主权”之下实行“自治”，外蒙古地域名义上不脱离中国，实质上变成俄国控制下的半殖民地。

早在1911年12月下旬，俄国政府就表示愿在中国中央政府和库伦当局之间中止调停，条件是中国中央政府不论理外蒙古内政、不在外蒙古驻兵、不向外蒙古移民，未来中国在外蒙古中止任何变革均须先与俄国协商，并给予俄国在外蒙古建造铁路的特权。⑤清政府拒绝了俄国的提议。

中华民国成立后，北京政府为了维护国度统一和领土完好，请求库伦当局取消“独立”。北京政府以为外蒙古问题是中国内政，想经过与库伦当局直接谈判来处置外蒙古“独立”问题。1912年春，暂时大总统袁世凯在劝说哲布尊丹巴取消“独立”的电文中指出：外蒙古人与内地人“利害休戚，皆所与共。但使竭诚相待，无不能够商榷，何必劳人干预，自弃主权”。哲布尊丹巴集团自恃有俄国支持，坚决拒绝与中央政府直接谈判，请求经过俄人来处置问题。北京政府不愿意让俄国插手外蒙古问题的处置，依旧力图恢复中国对外蒙古中央的管辖。设在北京的蒙古王公分离会起草了一个蒙古管理章程草案，北京政府对该章程草案作了修正。1912年4月4日，俄国驻华使馆代办世清将该章程草案及北京政府修正意见的译文呈送俄国外交大臣，同时指出：“整个草案之意义在于，它实践上是中国人自行处置蒙古问题之第一次重要尝试。”⑥1912年4月21日，袁世凯发布命令，宣布蒙藏回疆各中央同为中华民国疆土，当地各民族同为中华民国国民，不许再运用藩属称号；以后要通盘谋划，完成内政统一、民族大同。俄国新任驻华公使库朋斯齐将此命令的译文呈报彼得堡，并评论说：“此项命令至少在字面上完成了统一中国各部之思想……无疑证明中国不愿思索我们所提蒙古自治纲要，而欲在蒙古问题上准备发表更积极之意见。”⑦

5月14日，库朋斯齐讲演俄国外交大臣说：“我确信，我们仅仅经过谈判及在外交上提出请求，一定能使中国政府在外蒙自治方面作出我们所希冀之退让；要按我们预定之计划处置蒙古问题，我们还必须准备采取有效措施，对中国施加压力，为我们的请求作后台。”他还讲演说，依据美、英等国驻华公使的心情和言谈，列强不会反对俄国在中国东北北部、蒙古及中国西部地域对华采取压力措施。⑧

俄国驻华使馆曾于1912年4月向北京政府声明：关于外蒙古自治问题，俄、中、蒙三方最好尽快达成协议。6月22日库朋斯齐紧急讲演彼得堡说：北京政府外交总长陆征祥明白拒绝了俄国政府前述请求，“固然陆征祥讲得很坦率，态度很谦恭，但其回答之实质，关于中国视为内政，应按北京政府与呼图克图直接达成之协议处置之蒙古问题，不许我国中止任何干预一节，未留下任何狐疑之余地。从前中国方面在讨论一个毗连大国提出之请求时，一定敢如此坚决而公开地表示拒绝，这显然证明，由于新政体之树立，中国人对外国人讲话之声调已有所改动。”库朋斯齐继而剖析道：“无论不久前中国人派军队前往西藏，或是中国人在科布多中央采取措施(这些状况我国驻库伦、承化寺及乌里雅苏台领事已作讲演)，均是明显的迹象，即中国开端奉行更积极、更坚决之政策，其目的在于将业已脱离中国之中央再次置于自己之权益之下。”库朋斯齐重申他已论述多次的见地：“在蒙古问题上只经过外交谈判，我们不可能从中国人那里得到任何东西。”⑨

8月初，陆征祥提出了由中国政府授予外蒙古自治特权的折中处置措施，当即遭到俄国拒绝，俄国代理外交大臣尼拉托夫坚持：“惟有俄中两国缔结恰当协议，才干使蒙古问题彻底处置。”⑩北京政府改用强硬措施，任命久住北京反对中国统一的外蒙古三音诺颜部亲王那彦图为乌里雅苏台将军，拟派1营骑兵、3营步兵护送，前往外蒙古与库伦当局谈判。俄国政府闻讯，立刻经过驻华公使向北京政府提出严重正告，库朋斯齐说：“中国军队进入外蒙，我国必将中止干预。”(11)俄国政府决议派一支哥萨克骑兵增援乌里雅苏台俄军，并准备从库伦和俄国境内派遣更多兵力前去增援。(12)由于俄国政府的武力阻挠，那彦图未能成行。

俄国政府看到北京政府不肯就范，不愿依照俄国意愿处置外蒙古问题，决议先与库伦当局签署协约，以此来压榨北京政府屈从。1912年8月15日，俄国内阁会议特地研讨了与库伦当局签署协约问题，决议在拟签署的协约中“郑重确认喀尔喀自治，并将喀尔喀置于我国维护之下”；准备向库伦当局提供借款以树立蒙古军队，必要时拟“以武力来捍卫我们许给喀尔喀之优先权”。(13)1912年10月初至11月初，俄国前驻华公使廓索维慈在库伦与外蒙古当局的代表中止了将近1月时间的谈判。11月3日，双方签署了《俄蒙协约》及其附约《俄蒙商务专条》。《俄蒙协约》规则：俄国辅佐外蒙古当局维护“自治”次序、编练军队；不准中国军队进入外蒙古、不许中国向外蒙古移民；未经俄国政府允许，外蒙古不得签署与《俄蒙协约》及其附约不符的条约。俄蒙《商务专条》规则俄国人在外蒙古享有大量特权。经过《俄蒙协约》，外蒙古地域被沙皇政府招以为一个名义上属于中国、实践上独立于中国的政治实体，该约将俄国政府与库伦当局的关系从书面上固定下来，它增强了库伦当局的位置。

在缔结《俄蒙协约》的谈判过程中，库伦当局曾请求在协约中载明蒙古是“独立国”，请求将协约及专条的适用范围扩展到内蒙古、乌梁海等地域，又请求沙皇政府允许其向彼得堡派驻使节，企图在俄国支持下完成“大蒙古国”的迷梦。沙皇政府没有同意这些请求。这有多方面的缘由：首先，沙皇政府顾忌日本和西方列强的反对。其次，当时俄国正与德、奥等国在中近东地域猛烈斗争，俄国不愿在外蒙古问题上投入大的力气，不愿因而削弱它在中近东地域的竞争力。再次，内蒙古毗连东北、华北地域，靠近北京，俄国支持库伦当局占领内蒙古，对中国主权和领土完好损伤过大，中国绝对不能容忍，中俄两国之间的斗争将长期中止下去，这对战略重点在欧洲的俄国不利。最后，沙皇俄国并不愿意在其东部边疆旁边呈现一个比较强大的“大蒙古国”。俄国反对库伦政权将控制范围扩展到乌梁海是由于此时俄国已打算机遇到来时将该地域直接并入俄国。(14)外蒙古“自治”的花样无脱离中国之名而有转归俄国控制之实，阻力小，胜利掌握大，沙皇政府以为这是处置外蒙古问题的上策，尔后几年间不时坚持此方针。

在廓索维慈与库伦当局谈判之前和谈判期间，北京政府不时在经过那彦图等人对库伦当局中止争取工作。在《俄蒙协约》行将签字的时辰，北京政府作了最后的努力。袁世凯、那彦图等人从北京致电哲布尊丹巴及库伦诸王公，对他们同俄国缔约提出正告，请求放弃“独立”，并许愿给予种种优惠和大笔金钱作为报偿。(15)只是这些努力未能奏效。

《俄蒙协约》签署后，北京政府一再向俄国声明该约无效，无论俄国与外蒙古当局签署何种条约，“中国政府概不招认”。(16)北京政府试图应用日、俄在内蒙古的争夺和矛盾牵制俄国，曾咨询日本政府对《俄蒙协约》的意见，但日本避免介入此事。(17)在万般无法的状况下，为了避免外蒙古在俄国支持下于“独立”道路上愈行愈远，北京政府被迫接受俄国的“调停”，中、俄两国开端了关于外蒙古问题的谈判。从1912年11月23日到1913年5月28日，北京政府外交总长陆征祥与俄国驻华公使库朋斯齐在半年多时间里中止了30余次谈判。俄国起初提出的中俄条约草案请求中方全部接受在外蒙古不设官、不驻兵、不移民三项条件，基本不提中国对外蒙古地域的主权。北京政府坚持请求俄国招认中国对外蒙古的主权，请求在条约中明白规则外蒙古为中国不可分割的一部分，库伦当局取消“独立”，外蒙古对外事务由中国中央政府处置。经过重复争论，双方于1913年5月28日议定了中俄协约草案六条，主要内容是：中国政府承诺在外蒙古不设官、不驻兵、不移民；俄国招认外蒙古为中国领土的一部分并尊重中国历史上在外蒙古享有的各项权益，库伦凳抵是中国的中央政府；俄蒙缔结关于改动该处制度的条约，须经中国政府同意；中国政府认可俄蒙《商务专条》赋予俄人的各项特权。(18)

依照《中华民国暂时约法》的规则，政府与外国缔结条约需求经过国会同意。1913年7月11日，中国参议院否决了前述中俄条约草案。俄国政府趁机推翻前议，另外提出更为苛刻的条款，胁迫北京政府应允。陆征祥引咎辞职，孙宝琦接任外交总长。经过10多次谈判，11月5日，孙宝琦与库朋斯齐在北京签署了关于外蒙古问题的中俄《声明文件》及《声明另件》。与5月陆征平和库朋斯齐议定的“六条”相比，《声明文件》和《声明另件》使中国在外蒙古的主权遭到更大的损伤。中国仍旧要承诺在外蒙古不设官、不驻兵、不移民，俄国只在《声明另件》中招认外蒙古是中国领土的一部分，在《声明文件》中俄国仅招认中国在外蒙古有宗主权，关于外蒙古凳抵是中国的中央政府等文字通通消逝了。中俄《声明文件》和《声明另件》是一个错误等条约。经过此约，沙皇俄国强迫北京政府招认了俄国对纯属中国内政的外蒙古问题的干预权益，沙皇俄国实践上得到了对外蒙古的维护权，北京政府被迫接受了俄国对外蒙古位置的布置。

中俄《声明文件》和《声明另件》规则，因外蒙古“独立”而惹起的中俄两国在外蒙古的权益变更及中国政府与外蒙古的关系等问题，要由三方派遣代表另行谈判。这就有了1914年9月至1915年6月在恰克图举行的中俄蒙三方会议。这次谈判历时9个月，正式开会48次，会外交涉亦不下40次。北京政府代表坚持请求外蒙古方面正式声明不曾“独立”，取消帝号，遵用中华民国年历，并请求由中国中央政府办理外蒙古的铁路、电线、邮政事务。由于争论猛烈，会议曾两度停议，各在半月以上。但是，力气对比上的俄强中弱、恰克图会议的性质(只是落实中俄《声明文件》和《声明另件》准绳规则的会议)、日本向中国提出“二十一条”侵略请求的国际形势，这些要素决议了北京政府最后只能就范于俄国。

《中俄蒙协约》共22条，其中规则：中俄《声明文件》、《声明另件》和俄蒙《商务专条》继续有效；“外蒙古招认中国宗主权，中国俄国招认外蒙自治，为中国领土之一部分”；哲布尊丹巴采用“博克多汗”名号，受中华民国总统册封；中国政府派遣大员携带卫队驻扎库伦，派遣佐理专员携带卫队驻扎乌里雅苏台等三座城市。该约还有关于贸易征税、司法审问等方面的一系列规则。(19)《中俄蒙协约》是一个错误等条约，中国得到的只是一个名存实亡的“宗主权”。俄国则经过与库伦当局签署各种双边协议，控制了外蒙古的军事、财政、铁路电线兴建和矿山开采等要政。1938年出版的苏联《小百科全书》第2版指出，俄国沙皇政府应用《中俄蒙协约》在外蒙古取得了“十分普遍的排他性权益”，从而“将外蒙古变成了沙皇俄国实践上的殖民地”。(20)

二

1915年6月7日以后，中国政府、中国内地与外蒙古在《中俄蒙协约》的框架内树立了新关系。《中俄蒙协约》签署后外蒙古所实行的“自治”，实质上是在俄国支持下的团结割据，《中俄蒙协约》签署至俄国“十月反动”爆发之间的两年多时间里，沙俄侵略权力在外蒙古的统治位置比较稳定，北京政府只是在协约范围内做了少量宣示中国对外蒙古主权的事情。一是击溃巴布扎布匪帮。1915年11月，中国政府军在内蒙古白音皋中央击败巴匪，巴匪逃入内外蒙古交界处外蒙古一侧的游格吉庙。中国政府军攻入游格吉庙，击溃巴匪，巴匪残部逃往呼伦贝尔一带。中国政府军将包庇辅佐巴匪的游格吉呼图克图带到北京，优待后放回。歼灭巴匪的战役发作以后，俄国驻库伦总领事责备北京政府“越境剿匪，有背条约”，俄国总领事和库伦当局都请求北京政府赔偿外蒙古方面的损失。北京政府坚决驳斥了库伦当局和俄国政府代表的责备，指出外蒙古为中国领土，中国军队在本国领土内剿匪无所谓“越境”，坚决拒绝赔偿外蒙古方面的损失。(21)此举维护了内蒙古地域的政治稳定，又给外蒙古统治集团一定的威慑。二是举行仪式对哲布尊丹巴中止册封。《中俄蒙协约》签字当天，中华民国总统袁世凯发布了册封哲布尊丹巴为“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗”的命令，哲布尊丹巴发了感激电。库伦当局以为这表示册封曾经完成。北京政府以为，依照历史惯例，必须派遣专使，在库伦举行仪式，向哲布尊丹巴颁授金印、金册。为了减少中国政府在外蒙古的影响、抵御中国政府对外蒙古地域行使领土主权，库伦当局宣称“中俄蒙协约第四条并未载有给予金印金册字样”，拒绝接待专使和拒收金印金册。北京政府坚持自己的主张。在击溃巴布扎布匪帮及关于此事的交涉过程中，俄国由于欧洲战事正酣只中止了虚威望吓并无实践行动，使库伦当局看到依托俄国支持事事与中国政府作对行不通，在册封问题上的立场发作了转变。1916年7月8日，中华民国总统册封哲布尊丹巴的仪式在库伦盛大举行。(22)三是尝试在唐努乌梁海设立佐理专员。1916年3月和6月，唐努乌梁海克穆齐克旗总管巴彦巴达尔呼两次派遣代表，向北京政府驻乌里雅苏台佐理专员陈毅讲演俄人侵占唐努乌梁海、扰害当地人民的状况，表白了回归祖国怀抱的愿望。北京政府无力阻止俄国侵略唐努乌梁海的行为，也不甘心招认俄国侵占唐努乌梁海的事实。唐努乌梁海在清代属乌里雅苏台将军管辖，依照《中俄蒙协约》应属外蒙古辖境，库伦当局对俄国侵占唐努乌梁海也十分不满。北京政府采取分离外蒙古当局共同对付俄国的战略，招认唐努乌梁海与外蒙古其他地域一样应归库伦当局管辖，依据《中俄蒙协约》第七条的规则，提议由中国中央政府在唐努乌梁海设立佐理专员，外蒙古当局表示同意。1916年11月下旬，北京政府决议由陈毅兼任唐努乌梁海佐理专员。北京政府恐怕俄国阻挠驻海佐理专员前往办事，经过驻俄公使征求俄国对设佐理专员的同意，但遭到拒绝。北京政府一再交涉。1917年6月，俄国侵略者抢去清政府发给克旗总管的印信，发给俄印，勒令该旗派员参与俄京国民会议，克旗总管接连派员呈文求救，北京政府多次向俄方交涉，声明唐努乌梁海是中国领土，对俄国上述行为提出抗议。这些交涉不时持续到1917年10月底，因俄国爆发“十月反动”而中止。(23)

“十月反动”爆发后，俄国新旧两党在唐努乌梁海的猛烈抵触使当地人民饱受骚动之苦，唐努乌梁海人民请求处置唐努乌梁海问题的愿望愈增激烈，克穆齐克旗总管巴彦巴达尔呼派人来到乌里雅苏台，央求中央政府“迅为设法维护我等旗属，以救无数生灵”。(24)此时唐努乌梁海的旧俄殖民权力十分空虚。在驻库大员陈毅的倡议下，北京政府于1918年5月初决议：任命驻库大员公署秘书长严式超为调查员，带领驻库大员公署的一连卫兵前往唐努乌梁海调查，如状况答应就驻扎在该地。陈毅与外蒙古当局商定：两路收兵，收复唐努乌梁海。严式超带领的六七十名中央政府军官兵为西路，另派驻库大员公署秘书黄成垿率一排骑兵、外蒙古官员率百余名蒙兵为东路。旧俄政权驻华公使和驻外蒙古的领事多次照会北京政府及其驻外蒙古官员，责备中国派员进驻唐努乌梁海违犯《中俄蒙协约》，并中止要挟。北京政府及其驻外蒙古官员坚决驳斥了旧俄官员的说法。(25)

东路军于1918年12月抵达唐努旗，该旗官民欢送军队的到来，该旗官员还召集旗兵数十名，交给黄成垿指挥。1919年1月，黄成垿将已收复的唐努旗中央交由外蒙古中央部队驻守，他自己率原带中央政府军一个排和所招乌梁海士兵50人及部分蒙古兵西去与严式超会合。2月中旬，北京政府正式任命严式超为中国政府驻唐努乌梁海佐理专员，电令在海参崴的中国驻俄公使刘镜人将此通知旧俄政权。(26)1919年2月下旬，黄成垿率二三十名中央政府军官兵、50名乌梁海及外蒙古士兵抵达克旗总管驻地加大，旋即遭到旧俄剩余权力攻击，死伤多人，被迫退回唐努山以南，克穆齐克旗总管巴彦巴达尔呼逃出克旗随军南来。北京政府认识四处置问题的出路在于增兵，但是当时中央政府在库伦的兵力很少，难以西调。陈毅遂与外蒙古当局协商，决议增派外蒙古中央部队300名，命令他们会同前派兵力再次向唐努乌梁海进军。陈毅还与库伦当局协商，发给克旗等地乌梁海人一部分枪械，发起他们组织起来攻击敌人，配合政府军作战。(27)

1919年6月初，克穆齐克旗人民“汇集数百人，持猎枪木械，群起与俄尴尬”，(28)将在加大的俄国侵略者团团包抄。6月12日，严式超令卫队连长侯学桓率部驰往克旗。15日，该连在途中打败顽抗俄人20余名。17日，侯学桓连抵达加大。克旗人民与中央政府军合力围攻敌人，俄国侵略者杰利巴尔特少尉被击毙。6月22日，残敌乘雨向东北方向逃走。7月12日，严式超来到加大，在此成立唐努乌梁海佐理专员公署。

克旗克复以后，外蒙古当局所派的驻海大官玛克苏尔扎布带领增援部队由东路向唐努乌梁海进发，他们沿途在两处中央消灭了顽抗的俄人40人余名，迫近了海境俄国侵略者的大本营克木必齐尔。当地俄民将压榨他们的一些俄官兵缴械押送到外蒙古部队军营，另外一些俄官兵仓皇逃走，外蒙古中央部队占领了克木必齐尔。(29)这样，被俄国侵占达五年之久的唐努乌梁海地域回到祖国的怀抱。

北京政府抓住了有利机遇，采取了分离外蒙古当局共同对付旧俄白党的正确战略，在中央政府军兵力十分微小的状况下完成了收复17万平方公里已失领土的任务。这场正义的爱国斗争收复了沦陷数年的崇高领土，发扬了民族正气，这是难能可贵的。收复唐努乌梁海使外蒙古当局与旧俄白党的关系进一步疏远，同时密切了中国中央政府与外蒙古当局的关系，增强了中国中央政府在外蒙古的影响力。

俄国内战爆发后，外蒙古地域政治形势骚动不安，中国国防保险遭到要挟。北京政府谋划乘机冲破中俄《声明文件》和《中俄蒙协约》的约束，收兵外蒙古以维护中国国防保险。1918年2月和4月中旬，北京政府两次指令陈毅转商外蒙古当局，让其央求中央政府驻兵外蒙古，直到俄国内战终了为止，被外蒙古当局拒绝。(30)

1918年4月底，旧俄政权驻乌里雅苏台领事馆卫队在俄国反动党人的怂恿下酝酿倒戈，风传约300名苏俄红党武装人员正向科布多城进发。旧俄政权驻乌城领事惶惶不可整天，前来中国中央政府驻乌城佐理专员公署，央求中国政府“迅派重兵维护”。旧俄驻乌城领事并表示将倡议俄驻库伦总领事，商请外蒙古当局同意中国中央政府收兵外蒙古西部。该领事还与中国政府驻乌城佐理专员恩华和外蒙古当局驻乌城大官会商，三方商定：由外蒙古当局驻乌城大官央求外蒙古当局同意中国中央政府军入蒙，并由其央求库伦派外蒙古中央部队前来救援。此时恰克图也频频告急。外蒙古当局“自知独力难支”，只得改动态度，派员来与陈毅会商中央政府军入蒙事宜。双方商定：中央政府军暂先进兵一营，以后如状况需求，可经过协商，“央求增派”；中央政府承诺：“俟欧战和局告成，时势完整平定，仍将此项军队撤回，以符原约。”(31)1918年7月下旬，北京政府陆军部决议派绥远骑兵第四团高在田所部两个营改称步兵一营入蒙。9月中下旬，该部分批抵达库伦。10月分拨一半兵力驻防恰克图。中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》等错误等条约关于中国中央政府不能在外蒙古驻军的规则在事实上被突破了。

1919年春夏，日本支持下的谢苗诺夫匪帮成为外蒙古面临的最大要挟。谢苗诺夫是原籍外贝加尔地域的哥萨克军官，自称是布里雅特蒙古人。他所部的白卫军在贝加尔湖以东以南及中国东北边疆的满洲里一带活动。1919年春，谢苗诺夫等人在俄国赤塔中央召开会议，计划把布里雅特蒙古、外蒙古、内蒙古、呼伦贝尔等地域兼并成一个在日本卵翼下的“大蒙古国”。会后，谢苗诺夫多次派人劝诱胁迫外蒙古当局表态附和。外蒙古当局以为谢苗诺夫难成气候，不外是替日本扩张主义者效劳，倘附和其搞“大蒙古国”，外蒙古很有可能蹈朝鲜覆辙，沦为日本的殖民地，(32)因而拖延不作明白表态。谢苗诺夫继续中止诱骗威迫。1919年6月上旬，谢苗诺夫的代表再次来到库伦，强迫库伦当局表态，并流显露倘再不从将进兵外蒙古强迫服从之意。库伦当局焦虑不安，一面以必待盟长将军扎萨克大会作出决议为词拖延时日，一面于6月20日派“外交长”车林多尔济来向驻库大员陈毅讲演状况，阐明外蒙古当局“实属艰难万分”，“虽未明言请兵，而已露求助之意”。(33)

北京政府依据外蒙古局势变更，已在谋划增兵外蒙古之事，6月13日已任命徐树铮为西北筹边使，24日再任命徐树铮兼西北边防总司令，主管增兵外蒙古事宜。陈毅在与车林多尔济的说话中了解到外蒙古当局的意向，立刻抓住机遇与外蒙古当局磋商增兵问题，“晓以利害，解释种种疑虑”。6月28日，外蒙古当局就增兵事回答陈毅：“业经密商，佥称倚仰日人外援，未来必受其残毒伎俩。与布人分离成国，布人必喧宾夺主，万不可从。往常事机已迫，惟有分歧依赖中央，求发大军援救。议决后回禀活佛，深为喻许，意尤坚决……至此次进兵，即以面商为定，不用公文，以防走漏秘密。外蒙既无他心，求助中央，有何交涉可言，有何境地可言，惟盼来军愈多愈速为妙。”(34)北京政府接报，立刻决议派遣西北军第三旅进驻外蒙古。7月8日，该旅一连抵达库伦。该旅主力由于经费与交通工具筹措艰难，9月间才到库伦一团，其他部队10月上旬全部到防。这样，中国中央政府驻扎外蒙古的军队抵达3000余人，中央政府在外蒙古的位置大大增强。

三

要恢复中国对外蒙古的主权，必须全面废止《中俄蒙协约》。北京政府提出了与外蒙古当局另订新约，使《中俄蒙协约》实践上失效，未来俄国新政府请求中国招认时乘机促其正式废弃的斗争战略。1918年11月第一次世界大战终了，打败国拟于次年1月在法国巴黎召开战争会议，中国派遣以外交总长陆征祥为首的代表团赴法参会。1918年12月14日，中国政府驻恰克图佐理专员李垣致电北京政府国务总理，倡议将《中俄蒙协约》问题提交巴黎和会讨论，以维护中国对外蒙古的主权。北京政府以为《中俄蒙协约》与巴黎和会无关，不便提交和会讨论；“往常俄乱方殷，无暇东顾”，假如乘此机遇与外蒙古当局联络感情，就关系中央政府和内地人民权益的问题与外蒙古当局另订条约，效果比提交巴黎和会要好。(35)

1919年1月5日，北京政府国务院、外交部致电驻库大员陈毅说：“查近年以来，俄蒙协约(指《中俄蒙协约》——引者注)中如限制驻兵、设邮二事，事实上业经破坏。但协约固在，终为蒙事莫大之障碍。然蒙情多疑，中止又不宜过骤。……拟请执事相机与外蒙另订条款，俾得以新约废弃旧约，未来招认俄新政府时，即以此为交流条件之一。”电报指示陈毅新条约重点要处置三方面问题：一是恢复中国中央政府在外蒙古的驻军权；二是全部或者至少部分恢复蒙古王公对中央政府的固有礼节；三是规则中国中央政府和中国内地人民在外蒙古能够享有俄国人依据俄蒙《商务专条》所享有的各项权益。同月，国务院先后发函、电给陈毅，指示他“宜求运营实事，不务取消自治虚名”；应先处置驻兵、铁路、册封、垦矿四个问题。(36)

驻库大员陈毅就另订新约事对外蒙古当局担任人员多方劝导，又行文该官府，“痛陈利害”，阐明“中央但期领土主权日形稳定，得以保障外蒙自治，并无别意”。外蒙古当局起初拒绝讨论此事。北京政府外交部请求陈毅继续“剀切陈言，相机中止”。陈毅进一步做了解释压服工作。1919年2月中旬，车林多尔济会晤陈毅，请陈毅将中央政府方面的条款“大约提出，以便商酌”。陈毅提出了9条，内容除前述国务院提出的驻兵、铁路等四个问题外，还有中央政府代偿俄债、外蒙古人士有权在中央政府任职、给予哲布尊丹巴优厚岁俸等。(37)

此时正是外蒙古当局主要指导人发作更迭之际，其“总理”那木囊苏伦大病几月后于4月20日亡故，“外务长”巴特玛多尔济继任。谢苗诺夫怂恿树立“大蒙古国”的活动愈演愈烈，另订新约事遂暂时停顿。一停顿就是半年。这半年内，中央政府与外蒙古当局另订条款一事未取得成果，但外蒙古内外形势的展开，即谢苗诺夫“泛蒙古运动”对外蒙古构成的要挟和外蒙古统治集团内部王公派与喇嘛派矛盾的激化，使王公派下决计取消“自治”，恢复清代旧制，“完整统一于中央”。从基本上处置《中俄蒙协约》问题、恢复中国对外蒙古的主权，提上了北京政府的议事日程。

外蒙古实行“独立”继而改为“自治”以后，哲布尊丹巴活佛成为政治首领，上层喇嘛中不少人成为政府官吏，他们控制重权，大肆扩张喇嘛教的权力，侵夺王公属民，截留财政收入用于宗教方面朴素糜费的活动，以及擅自改动清代构成的爵位继承制度，大大损伤了世俗王公的政治经济利益，招致王公们对上层喇嘛十分仇恨。(38)外蒙古统治集团内部隐隐约约地团结成王公派和喇嘛派两个派系。

前已述及，1919年6月，谢苗诺夫遣人来逼外蒙古当局对能否同意“大蒙古国”表态，外蒙古当局进退两难，只好以须待王公、将军、扎萨克大会作出决议为托词拖延时间。该王公大会于7月底至8月初召开。王公们担忧跟随谢苗诺夫会使外蒙古落到朝鲜被日本吞并那样的凄惨境地，决议坚决拒绝谢苗诺夫的请求。关于谢苗诺夫匪帮的军事要挟，王公们主张与中央政府合力抵御。王公们的政治经济利益在“自治”期间遭到损伤，他们想趁此机遇，改动“自治”以后喇嘛专横的局面，恢复他们在清代时的传统权益，为此，即便取消“自治”也在所不惜。各盟王公秘密商议以后，推举外蒙古当局“外交长”车林多尔济为总代表，向陈毅传达了王公们的意见：各王公拟取消“自治”，恢复清代旧制，只是请求妥定中央政府与外蒙古中央政府的各自权限，保障他们应得的利益。(39)

陈毅立行将此状况转报北京，敦促疾速决策。1919年8月21日，国务会议讨论了此事，并于当日致电陈毅，指示他转告车林：“须先由外蒙王公用全体名义呈请政府恢恢复制，然后政府依据此项央求，再与妥商条件，庶对外较易措词，不致更疑政府之应用机遇，强事干预。”(40)陈毅以为：取消“自治”条件关系到外蒙古之永世安危，“必先用非正式将条件预行商定，蒙始安心”。外蒙古各王公也主张先将条件商妥，再递交央求取消“自治”的呈文。陈毅遂与外蒙古各王公先商议取消“自治”的条件。外蒙古各王公经过密商，提出条件50余条。(41)陈毅对这些条件中止了审核，然后依据各王公的倡议，行文外蒙古当局，以继续办理春间奉国务院命令办理的签署条款一事为由，非正式地提出这些条件，催外蒙古当局回答。“理由谓春间虽未提及取消自治，近因谢布勾煽，故不得不进一步将自治取消，以绝祸根。”(42)外蒙古统治集团内部的喇嘛派本不愿意取消“自治”，此时迫于形势，才勉强表示同意。喇嘛方面于是对条件中止了修正，“并添加十余条，大致均优待活佛喇嘛事项”。这样，条件草案增至63条。外蒙古当局于9月下旬将条件草案交给陈毅。10月1日，陈毅派驻库大员公署秘书黄成垿赍送条件草案入京。陈毅在致代外长陈箓的信函中说：“此项草案，蒙人所以鳃鳃过虑预求商定者，实出于爱国之忱，为蒙人世世子孙永为中华国民之计。毅耿耿愚忠，惟知爱国，亦惟求蒙人依汉如天，永不再伤感情，隐种独立之根。前事不忘，后事之师”，请中央“迅予核定电知”。(43)

陈毅与外蒙古当局拟定的文件名为《外蒙取消自治后中央待遇外蒙及善后条例》。这个条例草案规则：外蒙古呈请取消“自治”后，外交事务由中央政府管理，国防事务由中央政府军担任(固然短邳队数量有所限制)，中央政府具有任免重要官吏、制定法律的权益，具有在外蒙古建筑铁道、办理邮电事业、开采矿产等权益，外蒙古王公、喇嘛对中华民国国度元首照例奉行年班、觐见等礼节。条例草案确认：中央政府在任何状况下都不能改动外蒙古原有的盟旗制度，各盟旗原有的管辖管理权永远依旧；外蒙古王公的爵位一概由中央政府依旧封给，各扎萨克和非扎萨克王公均由中央政府照例给予岁俸；设立外蒙古中央议会，外蒙古贵族战争民有参与全国政治事务的权益；外蒙古各盟旗的土地一切权不变，中央政府不向外蒙古移民。这个条例草案对外蒙古喇嘛教权力的利益给予了充沛照顾，条例草案确认：哲布尊丹巴由中华民国总统世世封为国师、北方黄教致埙。该条例草案允许俄国人继续在外蒙古从事开矿、经商等活动，只是要废弃当年俄国沙皇政府强迫中国政府签署的《中俄蒙协约》。这个条例草案内容详尽，规则了外蒙古呈请取消“自治”后保障中央政府在该地有效行使主权的各项布置，同时保障外蒙古王公享有他们在清代时就享有的高度自治权益，照顾了蒙古民族的利益。假如这个条例草案得以实行，中国中央政府和外蒙古中央当局的政治请求都可得到基本的满足。

北京政府原来的目的仅限于酌量恢复中国政府在外蒙古的主权，不料竟呈现了完整恢复在外蒙古主权的理想可能性，真是大喜过望。国务院从各部和蒙藏院抽调官员，组成特地的暂时委员会讨论此案，提出意见，供国务院决策之参考。各部门都表白了意见，暂时委员会重复讨论，综合这些意见，向国务会议提出倡议：立刻接受外蒙王公取消“自治”的请求；增兵外蒙古；文件题目改为《外蒙善后条例》；对条例草案宜尽量少改：“外蒙全体王公，输忱中央，甘愿以万余里之土地，百十旗之政权，还之中央，竭同我共和之忱，泯歧视汉族之见，求之古今中外，盖所鲜有。原拟条件，但能采用，自不宜多有更改。”暂时委员会只倡议对63条中的11条做些小的改动。(44)1919年10月28日，国务会议决议：将修矫正的条件草案交黄成垿带回库伦，由陈毅“推敲办理。总期喇嘛与王公意见能趋分歧，不致发作意外。俟各王公呈文到京，即可将条件发布”。(45)

外蒙古统治集团中的喇嘛派心底里不愿取消“自治”，固然迫于形势同意将条件草案送交中央，但仍于心不甘，他们提出：关于取消“自治”的条件，外蒙古当局诸人不能作出决议，必须召集各部落王公来库伦讨论。就在中央政府核定“63条”、外蒙古各部落王公尚未抵达库伦这段时间，他们于10月17日、26日，两次派出喇嘛代表以购货、私人游历为名前往北京，向中华民国总统呈交了哲布尊丹巴的两封信件，先是责备陈毅欲使外蒙古单独承担破坏《中俄蒙协约》的义务，招致外蒙古人心不安，请求未来取消“自治”时完整满足喇嘛愿望；继而宣称违背《中俄蒙协约》“央求取消自治，实多分歧之处”，责备陈毅迫令外蒙古各王公提出取消“自治”的请求，违犯各王公本意，请求将陈毅调出外蒙古，“当局仍旧存留有效”。(46)北京政府指导人安抚了喇嘛代表，向他们保障取消“自治”后定会顾全蒙古人特别是喇嘛的利益，但是喇嘛派仍执迷不悟，顽固地阻挠取消“自治”。

就在外蒙古取消“自治”问题停滞不前、堕入僵局的时辰，徐树铮于1919年10月29日来到了库伦。徐树铮是皖系的干将，1919年夏秋增兵外蒙古一事是在他掌管下中止的。他此行的任务是视察驻外蒙古部队，北京政府并未赋予他处置取消“自治”问题的任务，但是这位实力人物却不甘寂寞，他急切地插手取消“自治”一事，并最终按他的意志处置了这个问题。徐树铮在取消“自治”问题上与国务院、外交部、驻库大员陈毅政见不同。后者主张照顾外蒙古理想，维持王公旧有权益，优予外蒙古利益，争取平稳处置问题；徐树铮却主张在外蒙古中止严重变革，由中央政府直接纳理外蒙古。北京政府决议取消“自治”一事由陈毅担任办理，磋商“63条”未让徐树铮与闻，徐树铮极为不满。他抵达库伦以后，于11月1日致电北京政府，关于陈毅所拟“63条”，“力陈七不可”，请求将其推倒重来，“另拟简括条文”。他提出，只需规则“财政大权，由政府推敲情形，选员督理，遇事与王公扎萨克商酌妥洽，然后实施。宗教荣典，政府一意优崇，有加无已。王公喇嘛岁俸以及中央经费，由政府从优核给。一切封册荣典，一概依旧。中央安危，一概由政府维护。外交一概由政府交涉。寥寥数条足矣。”(47)徐树铮这篇虚有其表的“杰作”在11月4日的国务会议上遭到否决，国务院以为徐树铮只应处置边防事宜。(48)徐树铮对国务院意见不予置理，坚持依照他的主张行事。11月14日夜，徐树铮带领军官去与外蒙古当局担任人协商取消“自治”问题。徐树铮拿出他拟定的取消“自治”的条件8条，“迫令签字”。“喇嘛大悔”，王公派也极为不满，两派分离起来，坚决不接受徐树铮所拟条件。徐树铮对外蒙古当局“总理”、喇嘛派的代表巴特玛多尔济施以要挟威吓。15日，外蒙古全体王公喇嘛开会，在陈毅劝说下，作出了递交取消“自治”呈文的决议。(49)11月17日，外蒙古当局将请愿取消“自治”的呈文一式两份分别交给驻库大员陈毅和西北筹边使徐树铮。这个呈文的署名者为外蒙古当局全体成员，共16人。(50)

外蒙古当局在呈文中说：“外蒙自前清康熙以来，即从属于中国，喁喁向化，二百余年。上自王公，下至庶民，均各安居无事。自道光年间，变更旧制，有拂蒙情，遂生嫌怨。迨至前清末年，行政官吏秽污，众心益行怒怨。当斯之时，外人乘隙煽惑，遂肇独立之举。嗣经协议条约，外蒙自治告成，中国空获宗主权之名，而外蒙官府丧失利权。迄今自治数载，未见完整效果。追念既往之事，令人诚有可叹者也。近来俄国内乱无秩，乱党侵境，俄人既无统一之政府，自无维护条约之才干。现以不能管辖其属地，而布里雅特等恣意沟通土匪，结党纠伙，迭次派人到库，催逼归从，拟行统一全蒙，独立为国，种种煽惑，形甚迫切，攘夺中国宗主权，破坏外蒙自治权，于本外蒙有害无利，本官府洞悉此情。该布匪等以为我不服从之故，将行收兵侵疆，有威吓强从之势。且唐努乌梁海向系外蒙所属区域，始则俄人白党，强行侵占，拒击我中蒙官军，继而红党复进，致使无法办理。外蒙人民生计，向来最称单薄，财款支绌，无力整理，枪乏兵弱，极为困艰。中央政府虽经担任种种艰难，兼负维护之责，乃复兴事业，尚未实行。现值内政外交，处于风险，已达极点，以故本官府窥知现时局况，召集王公喇嘛等，屡开会议，讨论出路利害安危问题，冀期中止。咸谓近来中蒙感情敦笃，日益密切，嫌怨悉泯，同心同德，计图人民久安之途，均各甘愿取消自治，仍复前清旧制。凡于扎萨克之权，仍行直接中央，权限划一。一切平治内政防御外患，均赖中央极力扶救。当将议决情形，转报博克多哲布尊丹巴呼图克图汗时，业经同意。惟期中国关于外蒙内部权限，均照蒙地情形持平议定，则于未来复兴事务及一切规则，并于中央政府统一权，两无抵触，自与蒙情相合，人民万世庆安。于外蒙有益，即为国度之福，五族共和，共享幸福，是我外蒙官民共所期祷者也。再前订中蒙俄三方条约及俄蒙商务专条，并中俄声明文件，原为外蒙自治而订也，今既自己甘愿取消自治，前订条件，当然概无效能。其俄人在蒙营商事宜，未来俄新政府成立后，应由中央政府担任，另行议定，以笃邦谊而挽利权。”1919年11月22日，中华民国总统徐世昌发布《大总统令》，该文件首先全文复述了外蒙官府取消“自治”呈文，然后说道：“核阅来呈，情词恳挚，具见博克多哲布尊丹巴呼图克图汗及王公喇嘛等，深明五族一家之义，同心爱国，出自至诚，应即俯如所请，以顺蒙情。一切外蒙博克多哲布尊丹巴呼图克图汗应受之尊崇，与四盟沙毕等应享之利益，一如旧制。中央并当优为待遇，俾共享共和幸福，垂于无量。”(51)11月23日，北京政府外交部向中国各驻外使节发出通电，阐明外蒙古取消“自治”之原委，指示各使节对来询者作出解释，以免误解。(52)

旧俄驻华使领官员此时已成政治孤儿，但是，旧俄驻华公使库达摄夫还是于11月24日向北京政府外交部发来了抗议照会。库达摄夫宣称：“各国彼此订定国际条约，除发作战事状况外，断不能于一方面单独取消”；不论中国及外蒙古持何态度，俄国依据《俄蒙协约》、中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》享有的权益，在俄国统一政府招认取消以前，“仍应俱在，断不能丝毫侵碍”。(53)北京政府外交部于12月10日致函库达摄夫，理屈词穷地驳斥了他的谬论：“从前外蒙古请求自治，实由于外蒙自愿，而此次取消自治，亦由于外蒙自愿。前后制度之变更及恢复，均完整因新形势之发作，以外蒙全体之意义为依据。来照所称国际条约取消之先例，比较不伦，本政府不能以为同意。至于俄国人民及在外蒙应享之各利益，倘与中国在外蒙古之主权及外蒙古之利益，不相抵触，中国政府当然许其存在。”北京政府在照会库达摄夫的同时，将此照会分送给英国、美国、法国、意大利、日本、葡萄牙、比利时等协约国驻华公使。(54)

1919年12月1日，北京政府发布关于外蒙古善后问题的《大总统令》，宣布裁撤原设办事大员，由西北筹边使统管外蒙古军政事务。民国政府对哲布尊丹巴授予新的封号，1920年1月1日，在库伦举行了盛大的册封仪式。中华民国国务院通告全国，自1920年1月1日起，一概庆祝3日。库伦、乌里雅苏台等地均悬旗演剧中止庆祝，中国驻海参崴的文武官吏和旅居崴埠的商人也举行了庆祝活动。(55)庆祝册封活动刚一终了，徐树铮立刻接纳了外蒙古中央政府和驻库办事大员公署。徐树铮将原外蒙古当局的五个衙门改为总务、兵卫、财计三厅。这样，外蒙古地域又处于中国中央政府的管辖之下了，中国政府对外蒙古的主权得以恢复。

四

1920年1月5日至7月4日的半年时间里，外蒙古由徐树铮管理。中国政府军在外蒙古的兵力没有增加，中央政府用在外蒙古的政务经费增加未几。徐树铮的大部分肉体用在北京政府内部的争权夺利上，在外蒙古停留的时间缺乏60天。北京政府没有实力鼎力运营外蒙古，对外蒙古的控制力相当弱。1920年夏，北洋军阀内部皖系与直奉两系矛盾激化，7月3日，曹锟、张作霖等通电全国声讨徐树铮。次日，总统徐世昌发布命令，免去徐树铮的西北筹边使职务。随后发作直皖战争，皖系战败，徐树铮逃走。8月15日，北京政府任命原驻库办事大员陈毅为西北筹边使，9月10日，北京政府发布新的外蒙古官制，取消西北筹边使一职，另设“库乌科唐镇抚使”，统管外蒙古军政事务，陈毅改任此职。

此时，旧俄白党剩余权力与对取消“自治”于心不甘的外蒙古封建上层人士勾搭起来正在中止恢复“自治”的密谋活动。1921年2月3日，旧俄白党恩琴和作乱蒙古王公的武装攻陷库伦，陈毅和库伦驻军向北溃逃到恰克图。1921年3月18日，苏俄、远东共和国军队以及外蒙古人民党武装攻陷恰克图。7月，苏俄、远东共和国和外蒙古人民党武装占领库伦，外蒙古人民党政权树立。(56)苏俄与远东共和国军队占领外蒙古以后，北京政府重复与苏俄和远东共和国交涉，请求对方撤军。苏俄和远东共和国不时延宕，同时在外蒙古加紧培植权力。1921年12月来华的苏俄政府代表裴克斯在与北京政府的谈判中，竟以已被废弃的《中俄蒙协约》作为苏俄在外蒙古问题上干预中国内政的依据，北京政府对苏俄代表的谬论给予了严正驳斥。1922年5月22日，中国外交总长颜惠庆质问裴克斯：“外蒙为中华民国领土之一部分，安得与之订约且驻兵库伦，此诚损伤中国领土主权之举，是何企图？”裴克斯说：“本国此举关于贵国在外蒙之主权毫不侵犯，缘此系依据1915年三方之协约。依照该约，贵国招认外蒙之独立。而此项独立刻在1919年被贵国所强迫取消者也……本国政府之意，关于前俄帝国所缔结之各项条约，均须修正，并非基本全取消之谓。1915年中俄蒙三方协约亦应修正。”颜惠庆说：“中蒙关系纯属内政，不能容第三者干预”；关于中国中央政府与外蒙古的关系问题，苏俄政府只能以友人身份从中中止非正式调停，“稍有逾于此者，则不能招认也”。(57)在同年6月27日的谈判中，裴克斯再一次说：在中俄新约签署前，《中俄蒙协约》依旧有效。颜惠庆指出：《中俄蒙协约》是沙皇政府强迫中国签署的；“外蒙为中国领土，贵方军队自应撤出”。(58)

由于苏俄政府没有处置问题的诚意，裴克斯及其继任者越飞与北京政府的谈判毫无结果。1923年9月以后，谈判在北京政府代表与苏俄政府新任驻华全权代表加拉罕之间举行。越飞和加拉罕使华期间，苏俄宣称招认中国对外蒙古的主权、苏军是为了防备旧俄白党才暂时驻扎外蒙古、以后定会撤出，同时在中国军政实力派中寻求协作同伴，经过他们来影响北京政府和宽广民众。苏俄的做法招致中国许多人对苏俄占领外蒙古的真实企图缺乏应有的认识，他们激烈请求在苏俄未允许从外蒙古撤军的条件下尽快招认苏俄(联)政府。西方列强出于私心攻击苏俄驻军外蒙古的政策。在此艰难形势下，北京政府顶着庞大压力，一直坚持苏俄必须从外蒙古撤军、苏俄允许从外蒙古撤军是两国复交的先决条件。经过艰苦的谈判，1924年5月31日，《中俄处置悬案大纲协议》在北京签字。该《协议》规则：“苏联政府依据其政策及一千九百十九与一千九百二十两年宣言，声明前俄帝国政府与第三者所订之一切条约、协议等项，有障碍中国主权及利益者，概为无效……苏联政府招认外蒙为完整中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权。苏联政府声明，一俟有关撤离苏联政府驻外蒙军队之问题，即撤兵期限及彼此边疆安定措施，在本协议第二条所定会议中商定，行将苏联政府一切军队由外蒙尽数撤离。”(59)至此，《中俄蒙协约》成为一个历史名词。

五

回想1912年至1924年北京政府在外蒙古和《中俄蒙协约》问题上的一系罗列措，我们看到：在中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》这些错误等条约签约谈判过程中，北京政府不时在设法抵御俄国的侵略阴谋和外蒙古统治集团的团结企图，力图减少中国领土主权的损失，最后迫不得已才吞下了苦果。关于错误等条约《中俄蒙协约》及其所招致的外蒙古地域的实质上的团结割据，北京政府并不甘心接受。

俄国“十月反动”爆发后，北京政府抓住俄国新旧两党猛烈内斗无暇顾及外蒙古之机，采取比较有力的措施，促使外蒙古统治集团呈请取消了“自治”同时收复了唐努乌梁海。北京政府废弃《中俄蒙协约》恢复对外蒙古的有效管辖并收复唐努乌梁海，是中国在维护国度统一和领土完好方面取得的一项严重成就。徐树铮力促外蒙古取消“自治”是正确之举，但他擅自废弃“63条”是十分错误的行为。外蒙古统治集团之所以在1911年宣布“独立”，是由于他们以为清廷的政策损伤了自己的利益。磋商取消“自治”过程中，蒙古人最担忧的事是取消“自治”后自身利益受损，陈毅的“63条”对蒙古人的权益规则的那样细致，彼等尚在细节上中止争论。徐树铮的“8条”对保障蒙古人的权益讲得十分笼统，表示出由中央政府官吏直接纳理外蒙古的倾向，怎能不招致外蒙古统治集团的分歧反对呢？就外蒙古统治集团内部而言，王公派是取消“自治”的动力，徐树铮一脚踢开经过中央政府深思熟虑的“63条”，冷了原本反对中国统一的外蒙古王公之心，使原来倡议取消“自治”的王公也转到取消“自治”的对立面。徐树铮的操切从事，促成外蒙古取消“自治”的疾速完成，但又留下了隐患。

外蒙古取消“自治”以后，北京政府未能增派重兵增强外蒙古边防，未能大量增加外蒙古政费以实力运营外蒙古，结果废弃《中俄蒙协约》的努力成果很快毁于一旦。从1919年10月至中国中央政府军被彻底赶出外蒙古的1921年3月，由中国内地派到库伦的增援部队只需区区几百人。1921年2月库伦沦陷时该城的中国中央政府军约为4000人。旧俄白党恩琴的军队起初只需大约800人，配备有6门大炮、20挺机枪。在参与团结活动的外蒙王公喇嘛发起蒙古民众参与恩琴军队以后，恩琴军队兵力疾速增加，1921年1月中旬，恩琴的队伍接近5000人；到1921年5月底，恩琴的军队展开到1.1万多人。(60)当时中国奉系、直系军阀的军队各以10万计，倘若这些将领拿出其1/10的兵力，对付丧家之犬恩琴匪帮，可谓胜券在握。遗憾的是，这些军阀不愿因用兵外蒙古驱赶消灭旧俄白党而削弱自己集团的实力，不愿为国度整体利益牺牲自己集团的部分利益，他们纷繁以缺乏军费军械相推托，拒绝承担驱赶消灭恩琴匪帮的任务，这使苏俄取得了依照它的意愿和利益主导外蒙古政治展开的可乘之机。